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加强火灾延伸调查追责的思考
刘德龙 Summary：为了进一步规范火灾事故调查程序，巩固基层消防法律基础，完善消防工作机制，充分发挥事故调查在改进消防工作中的根本作用，强化追责、整改机制。文章结合笔者所在工作单位和工作经验，对如何进行扩展的火灾事故调查进行了分析，加强责任制和整改机制，预防和减少火灾。
Key：火灾事故;追责;延伸 ：X928.7
：A
：2096-1227（2022）01-0118-03 应急管理部消防救援局下发《消防救援局关于开展火灾延伸调查 强化追责整改的指导意见》以来，广东茂名消防救援支队深入推进了“一案三查”工作，并正在调查起火原因和起火情况。深入调查发生原因、灾害和消防技术等相关因素，分析发现管理漏洞和薄弱环节，提出改进意见和措施，消防部门要加强对火灾隐患的跟踪监测和整改评估，促进调查结果向消防措施的转化，提高全社会的火灾防范能力[1]。
1
引言
1.1
明确调查范围和主体 消防救援机构依据火灾原因进行深入调查，并在确定火灾原因的基础上，对灭火技术、伤亡程度等相关因素进行深入调查，分析和发现火灾隐患。防范安全管理漏洞和弱点，并提出有针对性的意见和措施，以促进部门、单位发现相关问题因素，并进行追责，推进了为期三年的专项消防整治行动，重点突出，深入发展[2]。
（1）调查范围 在遇到引起重大社会影响与人员伤亡的火灾时，必须进行深入调查。造成重大社会影响的火灾是指在人口稠密和敏感地区发生的重大直接经济损失，并引起了公众广泛关注。具体范围由省、自治区、直辖市的消防部门确定[3]。
（2）组织实施 各级消防机构的行政负责人是消防调查工作的第一人，火灾发生后，他们将组织火灾调查、法律制度、监督和管理、消防技术、灭火和救援、消防通信、消防设备以及纪律检查和监督等，在调查过程中，可以邀请科学研究院、大学、其他机构，或聘请相关领域的专家参与调查[4]。
为全面提升茂名支队火调工作水平，不断提升队伍职业化、专业化水平，更好地开展火灾延伸调查，茂名支队结合实际组建了茂名支队火调技术专家组，由支队有经验的火调、法制、防火、消防通信、消防科技、装备和战训骨干等人员组成;专家组由支队分管火调业务的副支队长定期组织召开会议讨论、梳理火调工作中发现的带有共性、普遍性的问题，并对火调工作中易发、多发的问题进行分析研究，提出了合理的建议和改进措施。同时对支队的火灾调查案卷和
典型案例进行点评交流，就调查思路、勘验程序、法规适用、证据链条等内容进行讨论分析，对存在的不足进行剖析，并对同类火灾事故调查思路和方向进行了深入讲解，补足在火灾延伸调查方面所存在的技术短板[5]。
1.2
调查相关个人及单位责任 （1）依法调查和使用管理职责。要注重检查周围是否存在可燃物，火势蔓延的路径，主要查找火灾的源头等引起火灾的因素，全面调查在火灾现场中消防安全体系的实施情况，注重消防设施的维护和操作，检查消防室值班人员的证书和处置能力，对于安全疏散设施的管理问题，紧急疏散演习和消防单位的消防处置问题，定期核查消防设备的使用和管理情况。
（2）依法调查项目建设责任。全面调查现场周边项目图纸施工，消防是否符合条件、验收和监督，是否有相关单位和个人没有严格按照消防技术标准进行设计。无论是国家不认可、不合格或淘汰的消防產品，都不符合建筑消防技术标准。坚持源头控制，核实与工程建设的发生火灾、人员伤亡有关的主要责任。
（3）依法调查中介服务责任。对消防现场周围的消防设施的维护、测试、消防安全评估和消防产品认证检查进行全面调查，以发现在诸如雇员之类的中介服务实践中是否存在违反法律和法规的行为，是否有发布虚假执业文件的行为，注册消防工程师是否已更改、转售、租借、借出或转让了专业资格证书的人员、注册证书、其他形式的执业印章等，以核实与消防责任有关的中介服务实体。
（4）依法调查消防产品的质量责任。着眼于消防产品与火灾的发生、蔓延和扩大以及人员伤亡情况，全面研究消防产品的生产、销售、使用和维护，如火灾报警器、灭火设备、烟雾和烟雾。检查排烟、防火隔离和安全疏散等消防产品
与途径是否符合国家法律、法规和技术标准，是否存在质量问题以及在火灾中无法有效发挥作用的影响因素，核实消防产品各环节的主要责任。
（5）依法调查消防部门和政府部门的监督职责。调查消防机构的消防监督执法情况，开展消防救援行动，并分析是否存在消防监督执法不力、不作为等行为问题，同时，结合政府组织的事故调查组，检查有关单位、部门和基层组织的安全监督职责。
1.3
综合运用问责手段，强化问责效果 应当综合运用行政处罚、刑事处罚，认真对待问责制，将每项责任置于应有的地位，各责任方应承担相应的后果。
（1）消防救援机构对通过调查发现的违反消防安全规定的行为，要依法给予行政处分，并报有关行业主管部门对其进行调查处理。
（2）涉嫌危险货物罪以及与发生重大劳动安全事故、消防责任事故罪、火灾、强迫非法经营罪、重大责任事故罪等相关的犯罪，在生产或者质量方面不符合国家标准的产品等违法行为，应当将违法犯罪的证据移送有管辖权的公安机关处理。
（3）监督消防单位不作为，在消防救援行动中遇到严重违法直接造成重大人员伤亡或财产损失的，消防救援机构应当认真追究，并按照法律法规处理;不履行消防安全监督管理职责的行业和部门，应当依法进行调查处理。
1.4
切实抓好火灾隐患问题的整改和评估工作 各级消防机构要加强对火灾隐患的跟进监督整改，促进调查结果向消防措施的转化，增强全社会的消防控制能力。
（1）在扩大调查范围后，消防救援机构应根据责任单位的隶属关系，立即向同级有关行业系统报告火灾情况，并提出防止再次发生类似事故的建议，并对发现的潜在火灾隐患和具有行业特征的问题也应及时通知并做出响应。
（2）建立火灾事故调查整改措施评价体系。大型火灾事故调查结束后一年内，政府应当组织有关部门或者委托第三方整改措施实施情况评估，并及时向社会公开评估结果。不能有效履行职责，未采取整改措施的，应当依法严肃追究责任。
（3）调查发现的典型消防安全管理、初步灭火、安全疏散等典型情况，应及时向社会公布，以提高消防安全宣传培训的针对性和有效性。
（4）对发生的火灾事故没有管理和技术依据的，消防部门应当根据行业制度，扩大调查范围。
2
工作短板和不足 2.1
火灾延伸调查缺乏顶层设计 《消防法》规定：“消防救援机构有权根据需要关闭火场，负责调查起火原因，核算火灾损失，制作火灾事故证明作为证据，以处理火灾事故”法定的消防责任。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化消防执法改革的意见》提出，“加强火灾事故的调查和责任追究，逐一组织对造成死亡或重大社会影响的火灾的调查。”并未指定实施主体是哪个政府部门。《关于进行大火调查并加强问责和纠正的指导意见》指出了大调查的发展方向，但大调查的准则仍然不完整，包括大调查的组织和领导、资金保证、部门协调机制和工作流
程、调查时限等仍需进一步探索和完善，实际操作水平缺乏人力、物力和财力的有效支持。
2.2
专业人才不足，业务素质不高 火灾事故调查是一项对专业要求非常高的任务。火灾事故的原因复杂多样，需要使用的专业知识也非常广泛。经过改组和调动，消防队伍具有一定的人才外流现象，难以满足目前的专业人才需求。扩展调查工作的需求，就茂名支队的消防部门而言，该组织的原消防部门在改革和转移后，其相关职能被合并为综合指导部门。目前，该部门只有一名兼职干部从事消防工作。尽管每个大队都配备了 3～5 名消防监督员，但他们都没有专职的消防员。一些干部仍从非消防岗位调动，没有消防工作经验，没有系统地接受专业的消防侦查知识培训，难以进行专业的火灾调查工作。
2.3
消防安全责任未形成倒逼追责机制 当前的消防安全监督体系仍不完善，县及县以下的消防安全责任制尚未得到有效实施。消防部门仍在独自工作，对城镇和街道的监督责任仍然不明确，消防法律法规很难全面实施。2018 年 4 月 18 日，国务院办公厅发布《关于地方党政领导安全生产责任制的规定》，明确了“安全必须在行业内管理”和“一站式管理”的基本要求。基层镇、街道政府和行业部门已经开始重视自身的安全管理责任，但在实施层面常常被削弱。当火灾造成人员伤亡时，大多数重大事件都没有严格遵守法律和法规的规定。大多数社会单位通常只看经济利益，以利益为导向，对主要责任感较弱，对消防安全的投资不足，在进行隐患整治投资时甚至更具抵抗力，其中，中小企业尤为严重。自“消防安全专项整治三年行动”启动以来，尽管国家、省、市三级进一步明确了各级单位的消防安全责
任，并提出了相应的促进和实施措施。法律法规得到加强，消防安全责任制的落实不力在茂名仍然不同程度的存在。
3
强化追责整改措施 3.1
健全火灾延伸调查的配套制度 政府借鉴其他城市和地区的成功经验，发布扩大火灾事故调查的规定和工作指南，以进一步明确火灾调查的调查组织和管理、调查程序、问责制和评估整顿，并规定在基层扩大火灾调查的范围。加快建立火灾事故调查机制应对协作机制，明确协作范围，协作责任和协作方式，加强工作和技术支持。加大消防人员的专业培训，组织消防人员开展火灾调查推广工作，更好地开展地方和市级的研究，进一步提高消防人员的专业能力。2017 年 10 月 29 日，国务院办公厅印发《消防安全责任制实施办法》（国办发〔2017〕87 号）。为深入抓好国务院《消防安全责任制实施办法》的贯彻落实，抓紧启动本地区消防安全责任制管理规定修订工作，进一步细化和压实政府、行业部门责任，积极构建多元共治、无缝对接的社会消防治理格局;2021 年 3 月 11 日，茂名支队积极作为，提请茂名市政府十二届 149 次常务会议研究通过并印发《茂名市消防安全责任制实施办法》。该《办法》适用于茂名市消防工作责任主体消防安全责任的界定以及消防安全工作责任主体依法履职的监督，进一步细化和明晰政府、职能部门、企事业等单位消防安全工作职责，明确具体要干什么、怎么干、干到什么程度;《办法》也明确了消防救援机构“火灾事故调查”的消防工作职责，为在火灾事故延伸调查中单位和个人不履行消防安全职责的追责提供了依据。
3.2
找准薄弱环节规范调查工作
扩展调查过程涉及团队内部防火和灭火过程中是否违反法律法规，以及团队外部有关单位是否审查施工验收、消防设施维护、消防安全管理、消防产品质量，以及政府部门的监督。是否存在直接火灾、间接因素、调查工作涉及面广，我们以前缺乏广泛的调查经验，未来我们应该建立一种机制，对所有导致死亡和重大社会火灾的案件进行调查。要汲取各部委机关的经验和做法，定期举行审查会议，讨论、分析和研究问题，深入了解火灾的原因，吸取火灾的教训，找出薄弱环节。在当前全国一些较大和特大火灾、倒塌、爆炸事故发生后，相关的腐败和履职失责等都有各行业、各部门工作人员的身影。为切实规范调查工作，近两年，茂名支队在每次较大以上火灾发生后，都会第一时间选派能力强、有经验、有技术的支队领导参加事故调查处理，在每次成立的政府事故调查组中，我支队都争取到了消防支队领导担任副组长以上職务，消防领导和技术骨干担任技术组的组长。
3.3
强化火灾延伸调查的追责警示 进行广泛的火灾调查的关键是加强结果的应用，主要任务是要注意问责制的警告。茂名支队坚持从火灾中找教训、从事故中找反思，对每起较大以上火灾或典型火灾，茂名支队在做好火灾延伸调查的同时，都会第一时间向地府政府就火灾发生的直接、间接原因、背后深层次成因和暴露出来的突出问题，当前茂名火灾防控的难点、痛点作详细的书面报告，以此倒逼地方政府解决消防工作，助推消防安全专项整治三年行动深入开展。茂名支队针对近两年典型火灾事故及事故延伸调查的追责处理情况，制作警示教育宣传资料，以案说法、以案明责、以案警示。针对火灾事故暴露出来的问题，对照消防安全专项整治三年行动任务清单，划定整治重点，由茂名市消防安全委员会专项办公室，制定
整治重点项目清单和整治重点计划推进表，细化项目，明确任务及完成时限，每月下发工作任务，实行项目化管理，清单式跟踪督办，定期通报问题成效，逐项推动落实。严厉追究责任，将责任放到自己的位置，让所有责任方承担相应的后果，并强制执行消防安全责任制。调查结束后，及时向有关行业和公众发布火灾案件调查情况，警告具有火灾隐患和行业特征的企业，防止再次发生类似火灾事故的情况，从而促进地方政府和职能部门的发展。企业事业单位以及广大人民群众，认识到自己的消防安全责任，进一步夯实消防工作的基础。
4
结语 延伸调查，会综合运用行政、刑事等处罚手段，严肃问责，使责任各归其位，让各责任方承担相应后果。这些手段的最终目的，是让防火规范每一步都落实到位，每一个喷淋都能正常工作，每一次消防培训都不是走过场，保护更多的人远离火灾危险。
Reference：
[1]田野.防范火灾调查物证损坏措施的思考[J].消防界（电子版），2020（19）：99-100. [2]基于火災现场保护和火灾事故调查有关思考[J].今日消防，2020，47（04）：95-96. [3]林剑.融媒体时代加强消防新闻宣传工作的新思考[J].新闻研究导刊，2019，10（03）：192-192. [4]刘军.对火灾事故调查工作的几点思考[J].辽宁师专学报（社会科学版），2005（04）：128-129.
[5]王刚，杨旭坤.关于加强火灾事故调查工作的探讨[C].中国消防协...
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